最高人民法院 最高人民检察院 公安部

关于办理非法集（jí）资刑事（shì）案件若干问题的意见

为依法惩治非法吸收（shōu）公众存款、集资（zī）诈骗（piàn）等（děng）非法集资犯罪活（huó）动，维护国家金融管理（lǐ）秩序（xù），保护公民、法人和其他组（zǔ）织合法权益，根（gēn）据刑法、刑事诉讼法等法律规定，结合（hé）司法实践，现就办理非法吸（xī）收（shōu）公众存款、集资诈骗（piàn）等非（fēi）法集资刑事案件有（yǒu）关（guān）问（wèn）题提出以下意见（jiàn）：

一、关于（yú）非法集资的“非法性”认定（dìng）依据问题（tí）

人民（mín）法院（yuàn）、人民检察院、公（gōng）安（ān）机关（guān）认定非法集（jí）资的（de）“非法性”，应当以国家（jiā）金融管理（lǐ）法律（lǜ）法规作为依据。对（duì）于（yú）国家（jiā）金（jīn）融管理法律（lǜ）法规仅作原则性（xìng）规定的，可以根据法律规定的精神并参考中（zhōng）国人民（mín）银行（háng）、中国银行保险（xiǎn）监督管理委员会、中国（guó）证（zhèng）券监督管理委员会等行政主管部门（mén）依照国家金（jīn）融管理法律法（fǎ）规制定（dìng）的部（bù）门规章或者（zhě）国家有关（guān）金融（róng）管理的规定（dìng）、办法（fǎ）、实（shí）施细（xì）则等规范性文件的规定予以认定。

二、关于单位犯罪的认定问题

单位实施非法集（jí）资犯罪活动，全部或者大部分违法（fǎ）所得归单（dān）位所有的（de），应当认定为单位犯罪（zuì）。

个人为进行非（fēi）法集资犯罪（zuì）活动（dòng）而设立的（de）单位实（shí）施（shī）犯罪的，或者单（dān）位设立后，以实（shí）施（shī）非法（fǎ）集资（zī）犯罪活（huó）动为主要活（huó）动的（de），不以单（dān）位犯罪论处，对单（dān）位中（zhōng）组织、策划、实施非法集资犯罪活动的人员应当以自然人犯罪依法追究刑（xíng）事责任。

判（pàn）断单（dān）位是否以实施非法集资犯罪（zuì）活动为主要活动（dòng），应当（dāng）根据单位（wèi）实施（shī）非（fēi）法（fǎ）集资（zī）的次数、频度、持续时间、资金（jīn）规模、资金流向、投入人力物力情况、单（dān）位进（jìn）行正当经（jīng）营（yíng）的（de）状况以及犯罪活动的（de）影响（xiǎng）、后果（guǒ）等（děng）因素综合考虑认定。

三、关于涉案下属单位的处理问题

办（bàn）理非法集资刑事案件中，人民法院、人民检察院、公安机（jī）关应当全面查清涉案单位，包括（kuò）上级单（dān）位（总公司、母公司（sī））和下属单位（分公司、子（zǐ）公司）的主体资格、层级、关系、地（dì）位、作用、资金（jīn）流向等，区（qū）分（fèn）情况依法作出处理（lǐ）。

上级单位已被认定（dìng）为单位犯（fàn）罪，下属单位实施非（fēi）法集资犯罪（zuì）活动，且全部或者大部（bù）分（fèn）违法所得归下属（shǔ）单（dān）位（wèi）所有的，对该下属单（dān）位也应当认定（dìng）为（wéi）单位犯罪（zuì）。上级单位和下（xià）属单位构成共同犯罪的，应当根据犯罪单位的地位、作用（yòng），确定犯（fàn）罪单位的刑事责任。

上级单（dān）位已被认（rèn）定为单位犯罪，下属单位（wèi）实施非法（fǎ）集资犯罪活动，但（dàn）全部或者大部分违法所得归上级（jí）单位所有（yǒu）的，对下属单位不单独认（rèn）定为单位（wèi）犯罪。下属（shǔ）单位中涉嫌犯罪的人员，可以作为上级单位（wèi）的其他直接责任人员依（yī）法追（zhuī）究刑事（shì）责任。

上级（jí）单位未被（bèi）认（rèn）定为（wéi）单位犯罪（zuì），下属单位被认定为单位（wèi）犯罪的，对上（shàng）级单位中组织、策划、实施非法集资犯罪的人员（yuán），一般可以与下属单位按照自（zì）然人与单（dān）位（wèi）共同犯罪处理。

上级单位与下属单位均未被认定（dìng）为单位犯罪的，一（yī）般以上级单位与下属单（dān）位中承担组织、领导、管理、协调职责的主（zhǔ）管人（rén）员和发挥主要作用（yòng）的（de）人员作为主（zhǔ）犯，以（yǐ）其他积极参加非法集资犯罪（zuì）的人员作为从犯，按照（zhào）自然人共同犯罪处理。

四、关于主（zhǔ）观故意的（de）认定问题

认定犯罪嫌疑人（rén）、被告人（rén）是否具有非法吸收公众（zhòng）存款的犯罪故意，应当依据犯罪嫌疑（yí）人、被告人的任职情况、职业经历（lì）、专业背景、培训经历、本人因同类行为受到（dào）行政处罚或者刑事追究情况以及吸收资金方式、宣传推广、合（hé）同资料、业务流程等（děng）证据，结合其供述（shù），进行综（zōng）合分析（xī）判（pàn）断。

犯罪嫌疑人、被告（gào）人使（shǐ）用诈（zhà）骗方法非法（fǎ）集资，符合《最高人民法院（yuàn）关于（yú）审理非法集资刑事案（àn）件具体应用法律若（ruò）干问题的解释》第（dì）四条规定的，可（kě）以认定为（wéi）集资诈骗（piàn）罪中“以非法占有为目的”。

办案机关在办理非法集（jí）资（zī）刑事案件中，应当根据案件（jiàn）具（jù）体情况注意收集运用涉及犯罪嫌疑人、被告人的以下证据：是否使用虚假身（shēn）份（fèn）信息对外开展（zhǎn）业务（wù）；是否虚假订立合同、协议；是（shì）否虚假宣传，明显超出经营范围或者夸大经营、投资、服务（wù）项目及盈利能力；是否吸收资金后隐匿、销毁合同、协议、账目；是否传授（shòu）或者接受规避法律（lǜ）、逃避监管（guǎn）的（de）方法，等等。

五、关（guān）于犯（fàn）罪数额的认定问题

非法吸（xī）收或（huò）者（zhě）变相吸（xī）收公众存款构成犯（fàn）罪，具有（yǒu）下列情形之一的，向亲友或（huò）者单位内部人员吸收的资（zī）金（jīn）应当（dāng）与向不特定对象吸收（shōu）的资（zī）金一并计入犯罪数额：

（一（yī））在（zài）向亲友或者（zhě）单位内（nèi）部人员吸收资金的过（guò）程中，明知亲（qīn）友（yǒu）或（huò）者单（dān）位内部人员（yuán）向（xiàng）不特定对象吸收资金而予以（yǐ）放（fàng）任的；

（二）以（yǐ）吸收资金为目的，将社会人（rén）员吸（xī）收为单位内部人员，并向其吸收资金的；

（三）向社会公开宣传，同时向不特定对（duì）象、亲友或者单位内部人员吸收资（zī）金的。

非法吸（xī）收或者变相吸收公众存款（kuǎn）的数额，以行（háng）为人所吸收的资金全（quán）额计算。集资参（cān）与人收（shōu）回本金或者获得回（huí）报后又重（chóng）复投（tóu）资的（de）数（shù）额不予扣除，但可以作为量刑情节酌情考虑。

六、关于宽严（yán）相（xiàng）济刑（xíng）事政策把握问（wèn）题（tí）

办理非（fēi）法集资（zī）刑事案件，应当贯彻宽严相济刑（xíng）事（shì）政（zhèng）策，依法合理（lǐ）把（bǎ）握追究刑事责（zé）任的范围，综合运用刑事手段（duàn）和行政手段（duàn）处置（zhì）和化解风险，做到惩处少数（shù）、教育挽救大多数。要根据行为人的客观行为、主（zhǔ）观恶（è）性（xìng）、犯罪情节及其地位、作（zuò）用、层（céng）级、职务等情（qíng）况，综合（hé）判（pàn）断行（háng）为人的责任轻重和刑事追究的必要性，按（àn）照区（qū）别对待原（yuán）则分（fèn）类处（chù）理（lǐ）涉（shè）案（àn）人员（yuán），做到罚当其罪、罪责刑相适应。

重点惩处非（fēi）法集资犯罪活（huó）动的组织者（zhě）、领导者和管理人员，包（bāo）括单位犯（fàn）罪中的上级（jí）单位（wèi）（总公司、母（mǔ）公（gōng）司（sī））的（de）核心层、管理层和骨干人员（yuán），下属单位（分公（gōng）司、子（zǐ）公司（sī））的（de）管理层和骨干（gàn）人（rén）员，以及（jí）其他（tā）发挥主要作（zuò）用的人员。

对于涉（shè）案人员积极配（pèi）合调查、主动退赃退赔（péi）、真诚（chéng）认罪悔罪的，可以依法从轻处罚；其中情（qíng）节（jiē）轻微（wēi）的，可以免除处（chù）罚；情节显著轻（qīng）微、危（wēi）害（hài）不（bú）大的，不（bú）作（zuò）为犯（fàn）罪处理。

七、关于管辖问题

跨区域非法集资刑事案（àn）件按照《国务院关于进一步做（zuò）好防范和处置非（fēi）法集资工作（zuò）的意见》（国发〔2015〕59号）确定的工（gōng）作原则办理（lǐ）。如果合并侦查、诉讼更为适（shì）宜的，可（kě）以合并办理。

办理跨区域非法集（jí）资刑事案件（jiàn），如（rú）果多（duō）个公（gōng）安机关都（dōu）有权立案（àn）侦查（chá）的，一（yī）般由主要犯（fàn）罪地公安机关作（zuò）为案件主办地，对主要犯罪嫌疑人立案侦（zhēn）查和移（yí）送审查起诉（sù）；由其他犯罪地公安机关作为案件分办地根据（jù）案件具体情况，对本地区犯罪嫌疑人立案侦查（chá）和移送审查起诉。

管辖不明或者有争议（yì）的，按照有利于查清（qīng）犯罪（zuì）事实、有利于诉讼的原则，由其共同（tóng）的上级公（gōng）安机（jī）关协调确定或者指定有关公（gōng）安机关作为案件主办地立案侦查（chá）。需（xū）要提请批（pī）准（zhǔn）逮捕、移送（sòng）审查起（qǐ）诉、提起公诉的，由分别立案侦（zhēn）查的公（gōng）安机关所（suǒ）在地的人民检（jiǎn）察院、人民（mín）法院受理。

对于重大、疑难（nán）、复（fù）杂的跨区域非法集资刑事案件，公安机关应当在协调（diào）确定或（huò）者指定案（àn）件（jiàn）主办地立案侦查的（de）同（tóng）时（shí），通报同级人民检察院、人（rén）民法（fǎ）院。人民检察院、人民法院参照前款规定，确（què）定主要犯罪地作为（wéi）案件主（zhǔ）办地，其他犯罪地作为案（àn）件（jiàn）分办地（dì），由（yóu）所在地的人民检察院（yuàn）、人民（mín）法（fǎ）院负（fù）责起诉、审判。

本条规定的“主要犯罪地”，包（bāo）括非法集资活（huó）动的主要组织、策划、实（shí）施地，集资（zī）行为人（rén）的注册地、主要（yào）营业地、主要办事机构（gòu）所在地（dì），集（jí）资参与人（rén）的主要所在地等。

八、关于办案工作机制问题

案件主（zhǔ）办地和其他涉案地办案机（jī）关应（yīng）当密切（qiē）沟（gōu）通协调（diào），协同推进侦查（chá）、起诉、审判、资产处置工作，配合有关部门最大限度追赃挽损（sǔn）。

案件主办地办（bàn）案机关应当统（tǒng）一负责（zé）主要犯罪嫌（xián）疑人、被（bèi）告人涉嫌非法集（jí）资全部犯罪事实的立案侦查、起（qǐ）诉、审判（pàn），防止遗漏犯罪（zuì）事实（shí）；并应（yīng）就全（quán）案处（chù）理政策、追诉主要犯罪嫌疑人、被告人的证据要（yào）求（qiú）及诉（sù）讼时（shí）限、追赃挽损、资产处置（zhì）等（děng）工作要求（qiú），向其（qí）他涉（shè）案地办案（àn）机关（guān）进行通报。其他涉案（àn）地办案机关应（yīng）当对本地区犯（fàn）罪嫌疑人、被告人涉嫌（xián）非法集（jí）资的犯罪事（shì）实及（jí）时立案侦查、起诉、审判（pàn），积极协助主（zhǔ）办（bàn）地处（chù）置涉案资产。

案件主办地和其（qí）他（tā）涉案地办（bàn）案机关应当（dāng）建立和完善证据交（jiāo）换共享机制。对涉及主要犯罪嫌疑人（rén）、被告人的证（zhèng）据，一般由案件主办地办案（àn）机关负（fù）责收集，其他（tā）涉案地提供协（xié）助。案件主办地办案机关应（yīng）当及时通报（bào）接收涉及主要犯罪（zuì）嫌疑人、被告人（rén）的证据材料的程序及要（yào）求。其他涉案地办案机关需（xū）要（yào）案件主办地提（tí）供证（zhèng）据材料（liào）的，应（yīng）当向（xiàng）案件主（zhǔ）办（bàn）地办案机关提出证据需（xū）求（qiú），由案件主办地收集并依法移（yí）送（sòng）。无法移（yí）送证据（jù）原件的，应当在移送复制件的同时，按照相关规（guī）定作（zuò）出说明。

九、关于涉案财（cái）物追缴处置问（wèn）题

办理（lǐ）跨区（qū）域非法（fǎ）集资刑事案件，案件主办地办案机关应当及时归集涉（shè）案财物，为统（tǒng）一资产处置做好基础性工作。其他（tā）涉案地办案机关应当（dāng）及时查明涉案财物，明确其来（lái）源、去向、用途、流（liú）转情况（kuàng），依法办理查（chá）封、扣押、冻结手续（xù），并制作详细清单，对扣押款项应当设立明细（xì）账（zhàng），在扣押后立即存入（rù）办案机关唯一合规账（zhàng）户，并（bìng）将有关情况提供（gòng）案件主办地（dì）办（bàn）案机关（guān）。

人民法院、人民检察院、公安机关应当严格依照刑事（shì）诉讼法和（hé）相关司法解释的规（guī）定，依法移（yí）送、审查、处理（lǐ）查封（fēng）、扣押、冻结的涉案（àn）财物（wù）。对审判（pàn）时尚未追缴到案（àn）或者尚未（wèi）足额退赔的违法所得，人民法（fǎ）院（yuàn）应当判决继续追（zhuī）缴或者责令退赔，并由人民法院负责执行（háng），处置非法（fǎ）集资职（zhí）能部门（mén）、人民检（jiǎn）察院、公安（ān）机关等应当予（yǔ）以（yǐ）配（pèi）合。

人（rén）民法院对涉案财物依法作出判决后，有关地方和部门应当在处置非法集资职能部门统筹协调（diào）下，切实履行协作义务，综合运用多种手（shǒu）段（duàn），做好涉案（àn）财（cái）物清运、财产变现（xiàn）、资金归集、资（zī）金清退等工作，确保最大限度减少实（shí）际损（sǔn）失。

根据有关规（guī）定，查（chá）封、扣押、冻结（jié）的涉案财物，一般应在诉讼终结后返还集资参与人。涉（shè）案财物不（bú）足全部返（fǎn）还的（de），按（àn）照集（jí）资参与人（rén）的集资额（é）比例（lì）返（fǎn）还。退赔集资（zī）参与人的损失一般优（yōu）先于其他民（mín）事债务以及（jí）罚金、没收财产的执行（háng）。

十（shí）、关于集资（zī）参与（yǔ）人权利保障问（wèn）题

集（jí）资参与人，是指向非法（fǎ）集资活动投入资金（jīn）的单（dān）位和（hé）个人，为非法集资活动提供帮助并获取经济（jì）利（lì）益的单位和个人除（chú）外。

人民法院（yuàn）、人民检察院、公安机关应当通过及（jí）时公布案件进展、涉案资（zī）产处（chù）置情（qíng）况等方式，依法保障集资参与人（rén）的合法权利（lì）。集资（zī）参与人可以推选代表人向人民法院提出相关意见（jiàn）和建（jiàn）议（yì）；推（tuī）选不出（chū）代（dài）表人（rén）的，人民法院可以指定（dìng）代表人。人民法（fǎ）院可以视案件情况（kuàng）决定集资参与人代表人参加或（huò）者旁听庭审（shěn），对集资参与人（rén）提（tí）起附带民（mín）事诉讼等（děng）请（qǐng）求不予受理。

十一、关于行政执法与刑事司（sī）法衔接问题

处置非法集资职能部门或者有关（guān）行政主管部门，在调查非法集资行（háng）为（wéi）或（huò）者行政执（zhí）法过程中，认为案情重大（dà）、疑难、复杂的，可以商（shāng）请公安机关（guān）就（jiù）追（zhuī）诉标准、证据固定等问题提出咨（zī）询或者（zhě）参考意见；发现（xiàn）非法集（jí）资行（háng）为涉（shè）嫌犯罪（zuì）的，应（yīng）当（dāng）按（àn）照《行（háng）政执法机关移送涉（shè）嫌犯罪案件的规（guī）定》等规定，履行（háng）相（xiàng）关手续，在规定（dìng）的期（qī）限（xiàn）内将（jiāng）案件移（yí）送公安机关。

人民法院（yuàn）、人民检察（chá）院、公安（ān）机关在办理非法集资（zī）刑（xíng）事案件过程（chéng）中，可（kě）商请处置（zhì）非法集资职能部（bù）门或（huò）者（zhě）有关行政主管部（bù）门指派（pài）专业人员配（pèi）合开展工（gōng）作，协助查阅、复制（zhì）有关专业资料，就案件涉（shè）及的专业问题（tí）出（chū）具认（rèn）定意见。涉及需要（yào）行政处（chù）理的事项，应当及时（shí）移交处置（zhì）非法集资职能（néng）部门或者有关行（háng）政主管部门依（yī）法（fǎ）处理。

十二（èr）、关于国家工作人员相关法律责任问（wèn）题

国家工作（zuò）人员具有下列行为（wéi）之一（yī），构成犯（fàn）罪（zuì）的（de），应当依法追（zhuī）究刑事责（zé）任：

（一（yī））明知单位和个人所申请机构或者业务涉嫌非法集（jí）资，仍为其办理行政许（xǔ）可或者（zhě）注册手（shǒu）续的；

（二）明知所主管、监管（guǎn）的单位有涉嫌非法（fǎ）集资行为，未依法及（jí）时处理或者移送处置非法（fǎ）集资职能部（bù）门的（de）；

（三）查处非（fēi）法集资过（guò）程中滥（làn）用职权（quán）、玩忽职守、徇私舞（wǔ）弊的；

（四）徇私舞弊（bì）不向司法（fǎ）机关（guān）移交非（fēi）法（fǎ）集资刑事案件（jiàn）的；

（五）其他通过职务（wù）行为或（huò）者利用职务影响，支持、帮助、纵容（róng）非法集资的。

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